Anexo I

Especificações técnicas da organização da rede Aduana – Aduana: Pilar 1

A implementação dos procedimentos de controle aduaneiro integrado requer autoridade legal apropriada que permitirá às administrações aduaneiras solicitar ao exportador (ver 1.3.1) e ao transportador (ver 1.3.2) o envio antecipado de dados, por meio eletrônico, para fins de avaliação dos riscos em matéria de segurança. Além disso, os procedimentos de controle aduaneiro integrado envolvem a cooperação entre as administrações aduaneiras no que se refere à avaliação de riscos e controles aduaneiros, a fim de aumentar a segurança geral e do processo de desembaraço, o que requer uma base legal. Esses dois requisitos são considerados em instrumentos desenvolvidos pela OMA: as Diretrizes para a Elaboração de Leis Nacionais para a Coleta e a Transmissão de Informações Aduaneiras (Guidelines for the Development of National Laws for the Collection and Transmission of Customs Information); o modelo de Acordo Bilateral ( Model Bilateral Agreement ; e a Convenção Internacional sobre Assistência Mútua Administrativa em Assuntos Aduaneiros – Convenção de Joanesburgo (International Convention on Mutual Administrative Assistance in Customs Matters). No contexto dessa cooperação, as administrações aduaneiras deveriam concluir os acordos relativos ao reconhecimento mútuo de resultados de controles/inspeções, bem assim de programas de operadores econômicos autorizados.

1.2.1 Controle aduaneiro

A Convenção de Quioto Revisada prevê no seu Anexo Geral (Norma 6.1) que todos os bens, incluindo os meios de transporte, que sejam introduzidos no território aduaneiro ou dele saiam, estão sujeitos ao controle aduaneiro. Para fins do Padrão 1, a integridade da remessa deve ser assegurada a partir do momento em que as mercadorias são carregadas no contêiner ou, caso não sejam transportadas em contêiner, no meio de transporte, até o momento em que elas não estejam mais sob o controle da aduana no destino.

1.2.2 Avaliação de riscos

No contexto da cadeia de controle aduaneiro integrado, os controles aduaneiros e a avaliação de riscos para fins de segurança são processos compartilhados e permanentes que começam quando as mercadorias estão sendo preparadas para exportação pelo exportador e continuam por meio da verificação permanente da integridade da remessa, evitando a duplicação desnecessária de controles. Para possibilitar um reconhecimento mútuo de controles neste nível, as aduanas deveriam chegar a um acordo sobre padrões de controle e gerenciamento de riscos coerentes, compartilhamento de informações estratégicas e perfis de risco e troca de informações aduaneiras, levando em consideração o trabalho que foi realizado no contexto da Estratégia Mundial de Informações e Inteligência (Global Information and Intelligence Strategy) da OMA. Tais acordos deveriam prever a possibilidade de adoção de procedimentos conjuntos de monitoramento ou de controle de qualidade, a fim de assegurar a observância das normas.

A administração aduaneira de origem deve implementar todas as medidas necessárias para permitir a identificação da remessa e a detecção de qualquer manipulação não autorizada ao longo da cadeia logística. No caso de remessas marítimas conteinerizadas, a seleção, a avaliação de risco e qualquer outra medida dessa natureza devem ser realizadas antes do carregar o contêiner no navio. O código ISPS (b1630-37) descreve em termos gerais as medidas que devem ser adotadas pelas instalações portuárias. Além disso, as administrações aduaneiras ao longo da cadeia logística deveriam concordar em usar um sistema de mensagens eletrônicas para a troca de informações aduaneiras, resultados de controle e notificações de chegada, especialmente no caso de remessas de alto risco. Se necessário, as administrações aduaneiras deveriam modificar suas prerrogativas e atribuições legais para poderem inspecionar em detalhe as cargas de alto risco.

No interesse da segurança da cadeia logística  e da cadeia de controle aduaneiro integrado, especificamente com vistas a assegurar a movimentação totalmente segura desde o carregamento do contêiner até o momento em que é liberado do controle aduaneiro no destino, as aduanas deveriam implementar um programa de integridade de lacres, conforme detalhado nas diretrizes revisadas do Capítulo 6 do Anexo Geral da Convenção de Quioto Revisada (ver o apêndice ao Anexo 1 da Estrutura). Tais programas de integridade de lacres, baseados no uso de um lacre mecânico de alta segurança, conforme descrito no ISO/PAS 17712, no ponto de carregamento, incluem procedimentos para registrar a afixação e a mudança de lacres, bem assim a verificação de sua integridade em pontos-chave, tal como na mudança do modo de transporte.

Além disso, as aduanas deveriam facilitar o uso voluntário de tecnologias que objetivam auxiliar na manutenção da integridade de contêineres ao longo da cadeia logística .

1.2.5 Referência Única de Carga (UCR)

As administrações aduaneiras deveriam aplicar a recomendação da OMA sobre a Referência Única de Carga (UCR) e as diretrizes que a acompanham.

O exportador, ou seu agente, deve enviar à aduana do lugar da exportação, por via eletrônica, uma declaração antecipada das mercadorias exportadas, antes que essas mercadorias serem carregadas no meio de transporte ou no contêiner utilizado para a exportação. Para fins de segurança, a administração aduaneira não deveria exigir que a declaração antecipada de mercadorias exportadas contenha dados diversos daqueles indicados abaixo.

O exportador deve confirmar por escrito ao transportador, de preferência por via eletrônica, que enviou à aduana uma declaração antecipada das mercadorias exportadas. Caso a declaração de mercadorias exportadas esteja incompleta ou seja uma declaração simplificada, pode ser exigida a sua complementação, em data posterior, por meio de uma declaração suplementar, principalmente para fins de coleta de dados estatísticos de comércio, conforme estabelecido pela legislação nacional.

O transportador, ou seu agente, deve apresentar à administração aduaneira no local de exportação ou de importação, por via eletrônica, uma declaração antecipada de carga. No caso de expedições marítimas conteinerizadas, a declaração eletrônica antecipada de carga deve ser registrada antes de as mercadorias ou contêiner serem carregados no navio. Para todos os demais modos de transporte e remessas, a declaração deve ser registrada antes da chegada do meio de transporte à aduana de exportação ou de importação. Para fins de segurança, a administração aduaneira não deveria exigir mais dados do que os indicados abaixo.

Pode ser necessário que a declaração antecipada de carga seja complementada por meio de uma declaração suplementar, conforme estabelecido na legislação nacional.

O importador, ou seu agente, deve apresentar, por via eletrônica, à administração aduaneira no local da importação, uma declaração antecipada de mercadorias importadas, antes da chegada do meio de transporte na primeira unidade aduaneira. Para fins de segurança, a administração aduaneira não deve exigir mais do que os dados indicados em 1.3.1. Caso a declaração de mercadorias importadas esteja incompleta ou seja uma declaração simplificada, pode ser necessário exigir o envio, em data posterior, de uma declaração suplementar para outras finalidades, tais como o pagamento de impostos e taxas ou a coleta de dados estatísticos de comércio, conforme estabelecido pela legislação nacional.

A cadeia logística  autorizada (ver 1.4.2) possibilita a integração dos fluxos das informações de exportações e importações em uma única declaração na exportação e na importação, compartilhada entre as administrações aduaneiras concernentes.

Como parte da cadeia de controle aduaneiro integrado, as administrações aduaneiras situadas ao longo da cadeia logística  devem realizar a troca de informações, especialmente no caso de consignações de alto risco, visando a apoiar a avaliação de riscos e a facilitar o desembaraço aduaneiro. Um sistema de mensagens eletrônicas dessa natureza poderia incluir a troca de notificações sobre as exportações, incluindo os resultados do controle e a correspondente notificação de chegada.

A legislação nacional deve conter disposições que permitam à administração aduaneira transmitir a outras administrações aduaneiras as informações que coleta para uso próprio. Na ausência dessas disposições, devem ser elaboradas e implementadas. As Diretrizes para a Elaboração de Leis Nacionais para a Coleta e a Transmissão de Informações Aduaneiras (Guidelines for the Development of National Laws for the Collection and Transmission of Customs Information) podem ser utilizadas como base para elaborar tais disposições legais. Além disso, as ferramentas atuais da OMA, como a Convenção de Joanesburgo e o modelo de Acordo Bilateral, podem servir como base para a troca de informações sobre mercadorias de alto risco.

As administrações aduaneiras deveriam estabelecer um sistema prevendo que somente serão emitidas notificações para as remessas que não podem ser carregadas ou descarregadas. Tais notificações deveriam ser emitidas dentro de um prazo específico após a apresentação dos dados necessários para a avaliação dos riscos.

O tempo exato no qual as declarações de mercadorias e de carga devem ser apresentadas à administração aduaneira, na exportação ou importação, deveria ser definido pela legislação nacional após uma análise minuciosa da situação geográfica e dos processos de negócios aplicáveis aos diferentes modos de transporte, e após consulta junto ao setor empresarial e a outras administrações aduaneiras interessadas. A administração aduaneira deveria proporcionar aos operadores econômicos autorizados acesso igualitário a arranjos simplificados, independentemente do modo de transporte. Todavia, a fim de assegurar um nível mínimo de coerência e não prejudicar situações específicas, a administração aduaneira não deveria exigir que as declarações antecipadas sejam apresentadas:

- Carga em contêiner: mais de 24 horas antes do carregamento no porto de embarque
- Carga a granel/solta: mais de 24 horas antes da chegada no primeiro porto no país de destino.
 

- Curta distância: antes da decolagem da aeronave
- Longa distância: mais de 4 horas antes da chegada no primeiro aeroporto no país de destino.
 

- mais de 2 horas antes da chegada na primeira estação no país de destino.

- mais de 1 hora antes da chegada na primeira unidade aduaneira no país de destino.

As administrações aduaneiras deveriam assegurar que seus respectivos sistemas de tecnologia de informação sejam interoperáveis e estejam baseados em arquiteturas abertas. Para este fim, a administração aduaneira deveria usar o Modelo de Dados Aduaneiros (Customs Data Model) da OMA, que define um conjunto máximo de dados para o cumprimento das formalidades de exportação e importação. O Modelo de Dados também define os formatos das mensagens eletrônicas para as declarações de mercadorias e de carga correspondentes. O Modelo de Dados da OMA inclui todos os elementos dos dados indicados nos parágrafos 1.3.1, 1.3.2 e 1.3.3 acima, que podem ser exigidos como informações antecipadas para fins de segurança.

Os governos deveriam estabelecer acordos de cooperação entre as aduanas e outras autoridades públicas interessadas no comércio internacional a fim de facilitar a transferência contínua de dados de comércio internacional (conceito de guichê único) e trocar informações estratégicas sobre riscos em âmbito nacional e internacional. Isto permitirá que o operador envie as informações exigidas sobre uma operação, por via eletrônica, uma só vez para uma única autoridade designada, de preferência a administração aduaneira. Neste contexto, a administração aduaneira deveria buscar a estreita integração com os processos comerciais e os fluxos de informações na cadeia logística  mundial utilizando, por exemplo, documentos comerciais, tais como a fatura e o pedido de compra como declarações de exportação e de importação.

Os operadores econômicos autorizados que atendam aos critérios especificados pela administração aduaneira (ver Anexo 2) deveriam ter o direito de participar em procedimentos de desembaraço simplificados e rápidos mediante o fornecimento de informações mínimas. Os critérios incluem, especialmente, ter um registro de antecedentes satisfatórios em matéria aduaneira, estar notoriamente engajado com a segurança da cadeia logística  ao participar do programa de parcerias aduana – empresas e utilizar um sistema eficaz para a gestão de sua escrita comercial. As administrações aduaneiras deveriam concordar quanto ao reconhecimento da condição de operador econômico autorizado.

A cadeia logística  autorizada é um conceito no qual todos os participantes de uma transação internacional são aprovados pela aduana como participantes que observam as normas especificadas no que concerne à manipulação segura de mercadorias e informações relevantes. As remessas que trafegam da origem ao destino inteiramente dentro de tal cadeia se beneficiam de um procedimento transfronteiriço simplificado e integrado, onde apenas uma declaração simplificada, com informações mínimas, seria necessária para fins de exportação e importação.

Para ajudar seus Membros, a OMA mantém um banco de dados sobre tecnologia de ponta e publicou um Compêndio Aduaneiro contendo as diretrizes detalhadas para a compra e operação de equipamentos de inspeção de contêineres.

A administração aduaneira deveria estabelecer e automatizar um sistema de gerenciamento de riscos para identificar as remessas de risco elevado. O sistema deveria incluir um mecanismo para validar a avaliação de ameaças, definir os alvos de inspeção e identificar as práticas recomendadas.

Um importante componente de um sistema eficaz de gestão de riscos é a coleta de informações, seu processamento e disseminação, para apoio das operações e controles aduaneiros. Esta função informativa –combinada com as avaliações padronizadas de risco, que produzem os indicadores de risco que permitem às aduanas definirem os alvos de inspeção e triagem de mercadorias e de meios de transportes– é abarcada pela Estratégia mundial da OMA em matéria de Informações e de inteligência.

O Guia da OMA de Gerenciamento de Riscos (WCO Risk-Management Guide), a Estratégia Mundial da OMA em Matéria de Informações e Inteligência (WCO Global Information and Intelligence Strategy) e a Avaliação Padronizada de Riscos e Indicadores Gerais de Alto Risco da OMA (WCO Standardized Risk Assessment and General High-Risk Indicators) são importantes referências para a gestão (e avaliação) de riscos.

A Aduana deverá usar métodos sofisticados para identificar e definir as cargas de alto risco potencial, especialmente a transmissão, antes de sua saída ou de sua chegada e por via eletrônica, de informações concernentes a remessas comerciais saindo do país ou a ele chegando, as informações estratégicas, os dados comerciais informatizados, a análise de anomalias e a segurança relativa da cadeia logística do operador. Por exemplo, o credenciamento e a validação da segurança no ponto de origem, previsto no Pilar aduana-empresas, reduz o risco e, por conseqüência, o nível de foco necessário nessas cargas.

A transmissão eletrônica e prévia de informações à aduana exige o uso de sistemas informatizados que assegurem, especialmente, o intercâmbio eletrônico de informações, tanto na exportação quanto na importação.

Os padrões 7.1, 6.9, 3.21 e 3.18 do Anexo Geral da Convenção de Quioto Revisada exige que as aduanas adotem as tecnologias de informação e comunicação nas operações aduaneiras, incluindo o uso de tecnologias de comércio eletrônico. Com este objetivo, a OMA preparou diretrizes detalhadas sobre o uso da tecnologia da informação nas aduanas. Essas diretrizes da Convenção de Quioto sobre as tecnologias de informação e comunicação devem servir de referência para a elaboração de novos sistemas aduaneiros ou aperfeiçoamento dos sistemas existentes. Além disso, recomenda-se às administrações aduaneiras a consultarem o Compêndio Aduaneiro da OMA sobre Informatização Aduaneira.

As diretrizes relativas às tecnologias de informação e comunicação também recomendam a possível utilização de sistemas de operadores econômicos, bem assim a realização de auditorias para assegurar que esses sistemas satisfazem às exigências das aduanas. No contexto particular de cadeias logísticas  credenciadas, a possibilidade de a aduana consultar on-line os sistemas comerciais das partes envolvidas, uma vez resolvidas as questões jurídicas e de sigilo, proporcionaria acesso a informações autênticas e ofereceria a possibilidade de adotar procedimentos muito mais simplificados. Os sistemas comunitários de carga, em portos e aeroportos, onde todas as partes envolvidas na cadeia de transporte estabelecem um sistema eletrônico no qual se faz o intercâmbio de todas as informações relativas à carga e ao seu transporte, constitui um outro exemplo de utilização de sistemas dos operadores pelas aduanas. Desde que tais sistemas contenham as informações específicas necessárias para os objetivos aduaneiros, a aduana deveria considerar sua participação, para extrair as informações necessárias aos seus objetivos.

As diretrizes da Convenção de Quioto sobre tecnologias de informação e de comunicação recomendam às aduanas a oferecerem mais de uma solução eletrônica para o intercâmbio de informações. Ainda que o EDI, que usa o padrão internacional UN/EDIFACT, seja uma das opções preferidas de intercâmbio de informações, a aduana deveria também estudar o uso de outras opções, por exemplo o XML. Dependendo dos riscos envolvidos, até o uso de e-mail ou de fax poderia ser uma solução adequada.

Os operadores econômicos que precisem enviar declarações de cargas e de mercadorias às aduanas, baseadas nas séries de dados do Modelo de Dados Aduaneiros da OMA, devem usar as especificações de mensagens eletrônicas do Modelo de Dados Aduaneiros da OMA.

De maneira geral, o uso de tecnologias de informação e comunicação (TIC) e, mais particularmente, o intercâmbio eletrônico de informações através de redes abertas, exige a adoção de uma estratégia detalhada em matéria de segurança da informação. A segurança da informação é, assim, parte integrante de qualquer estratégia desenvolvida pelas aduanas para a segurança da cadeia logística . Para poder adotar uma estratégia efetiva e eficiente de segurança da TIC, a Aduana deverá fazer uma avaliação de riscos. As diretrizes da Convenção de Quioto relativas à TIC orientam como uma estratégia integral de segurança informatizada poderia assegurar a disponibilidade, a integridade e o sigilo das informações, bem assim dos sistemas e das informações por eles tratadas, incluindo, por exemplo, o repúdio na origem ou no destino. Há muitas maneiras de se implementar a segurança em matéria de TIC, conforme indicado nas diretrizes da Convenção de Quioto relativas à TIC.

No contexto de uma estratégia de segurança da cadeia logística , um dos elementos fundamentais da segurança de TIC está relacionado a assinaturas digitais. As assinaturas digitais, ou arranjos de infra-estrutura de chaves públicas (ICP), têm um papel importante no intercâmbio eletrônico de informações. A cadeia de controles aduaneiros integrados possibilita aos operadores enviarem antecipadamente declarações tanto à administração aduaneira no local da exportação, quanto à administração aduaneira no local da importação. Seria útil, então, se os operadores econômicos pudessem também se beneficiar do reconhecimento mútuo das assinaturas digitais. Isso permitiria ao operador econômico assinar todas as suas mensagens eletrônicas às administrações aduaneiras que aceitassem reconhecer essa certificação. Esse reconhecimento multilateral de certificados digitais pode ajudar a aumentar a segurança e, ao mesmo tempo, facilitar e simplificar o processo para o operador econômico. Com este objetivo, recomenda-se às administrações aduaneiras usarem a recomendação da OMA relativa à transmissão e autenticação eletrônica de informações aduaneiras e de outras informações normativas pertinentes.

As administrações aduaneiras que têm necessidade de uma assistência para desenvolver ou adquirir os sistemas informatizados necessários deverão demonstrar a vontade política para implementar a Estrutura normativa.

O intercâmbio de dados entre as administrações aduaneiras ou com o setor privado por solicitação da Aduana só deve ser iniciado após consulta aos órgãos governamentais responsáveis pela questão relativa à necessidade de sigilo e segurança de dados. As leis que regem o sigilo e a segurança de dados são adotadas para proteger o direito de privacidade das pessoas e o sigilo comercial e para permitir que os indivíduos tenham acesso a seus dados pessoais para verificar a sua exatidão.

Neste sentido, a legislação nacional deveria conter disposições especificando que todos os dados coletados ou transmitidos pela aduana devem ser tratados com sigilo e segurança, e ter segurança adequada. A legislação nacional deve, também, garantir certos direitos às pessoas físicas ou jurídicas às quais pertencem as informações.

Da mesma forma, a segurança e o sigilo de dados são tratados em instrumentos atuais da OMA, como a Convenção de Joanesburgo e o modelo de Acordo Bilateral.

O capítulo IV da Estratégia Mundial da OMA em Matéria de Informações e Inteligência (Global Information and Intelligence Strategy) contém disposições sobre a Avaliação Padronizada de Risco (Standardized Risk Assessments), que constituem uma parte importante do trabalho ligado às informações e ao fornecimento às autoridades aduaneiras de indicadores de riscos, possibilitando-lhes a definição dos alvos de inspeção e triagem de mercadorias e meios de transporte.

O documento da OMA sobre a avaliação padronizada de risco oferece às administrações aduaneiras cinco grupos de indicadores de riscos, a saber, modo de transporte, segurança das receitas, drogas e precursores, segurança e outras proibições e restrições, que estabelecem os critérios padronizados dos alvos de inspeção. Esses grupos de indicadores de risco se subdividem em diversos capítulos, que são atualizados regularmente.

O documento da OMA concernente aos Indicadores Gerais de Alto Risco (General High-Risk Indicator) oferece às administrações aduaneiras um conjunto de critérios padronizados de alvos de inspeção que lhes permite detectar infrações às normas aduaneiras em geral. Os tópicos constantes do documento são os seguintes: informações detalhadas sobre manifestos de carga dos transportadores; identificação de país de alto risco; mercadorias e elementos de transporte que podem indicar alto risco; mercadorias reconhecidamente de alto risco usadas com objetivo de dissimulação; lista de cargas perigosas que podem ser usadas em ataques terroristas; aspectos e características de contêineres, importadores e exportadores que podem indicar um risco elevado. Esses conjuntos de indicadores também são atualizados regularmente.

Este manual contém uma lista de fatores indicadores de alto risco de pirataria e falsificação. Os 17 indicadores de risco representam um conjunto padronizado de critérios de definição de alvos de inspeção a serem usados por inspetores aduaneiros, ajudando-os a determinar que cargas apresentam alta probabilidade de violação de direitos de propriedade intelectual.

As administrações aduaneiras podem traçar conjuntamente alvos de inspeção e triagem, para garantir maior eficácia na segurança das cargas e no combate ao crime organizado internacional. As regras e condições para esses esforços conjuntos normalmente são estabelecidas entre as administrações aduaneiras. Mecanismos da OMA, tais como a Convenção de Joanesburgo e o modelo de Acordo Bilateral, contêm disposições que apóiam a cooperação bilateral e internacional dessa natureza.

As administrações aduaneiras coletarão dados para mensurar os resultados obtidos e avaliar o impacto e a eficácia de sua adesão à Estrutura normativa. O estudo da OMA sobre tempos de despacho aduaneiro (Time Release Study) é um mecanismo adequado para este objetivo.

A Declaração de Arusha Revisada da OMA é a fonte mais importante de orientação às administrações aduaneiras na implementação de sistemas de combate à corrupção.

Garantir a segurança e a facilitação da cadeia logística mundial exige pessoal altamente treinado e motivado na administração aduaneira e em todas as outras instituições envolvidas nessa cadeia logística. A aduana deve assegurar que funcionários de todos os níveis recebam treinamento adequado regularmente para que possam manter e expandir a capacidade de controlar de modo efetivo e eficiente as operações aduaneiras e de trabalhar em um ambiente eletrônico.

Quando uma administração aduaneira, ao fazer uma avaliação de risco, chegar à conclusão que um contêiner ou carga destinado a um de seus portos de entrada apresenta alto risco, ela pode solicitar à administração aduaneira do país exportador que realize uma inspeção no contêiner ou carga, de preferência antes do carregamento (veja 4.1).

Entre outros dispositivos de natureza administrativa, mecanismos da OMA, como a Convenção de Joanesburgo e o modelo de Acordo Bilateral, possibilitam a uma administração aduaneira solicitar a outra que execute essa tarefa.