Aspectos generales de la evolución del sistema aduanero de Brasil

En la década que empezó en 1530, el gobierno portugués implantó en Brasil el sistema de Capitanías Hereditarias, o sea, de feudos concedidos a nobles, militares y burócratas, con amplia autonomía administrativa, limitándose la Corona a efectuar, en ellas, el cobro de algunos pocos tributos, según lo establecido en los forales y cartas de donación. Para ello, instaló en cada capitanía una Proveeduría de la Real Hacienda, encargada de efectuar tales cobros. Esas proveedurías tenían, también, la función de aduanas, por lo que sus jefes, los Proveedores, eran también Jueces de Aduana.

Se sabe, por la documentación existente, que prácticamente todas las capitanías, a excepción de las de Maranhão, Santo Amaro y São Tomé, instalaron sus aduanas. Entretanto, en la etapa en que se encuentran las investigaciones históricas, es imposible saber cual es la más antigua. Hay indicios, entretanto, de que talvez sean las de São Vicente el la de Pernambuco (instalada, en aquél entonces, en Olinda).

Entretanto, no fue dictado ningún regimiento para tales proveedurías, por lo que las actividades aduaneras estaban sujetas, frecuentemente, a dudas sin solución. Solamente en 1549, cuando fue creada la Proveeduría Mayor de la Real Hacienda, con sede en Bahía, y que tenía como jefe Antonio Cardoso de Barros, la Corona dictó regimientos para este y para los proveedores de las capitanías. El proveedor continuaba siendo juez de aduana, su jefe, juntamente con el escribano de la aduana, el pretor, el merino del mar, el juez de la balanza y algunos guardias. Además de las atribuciones meramente fiscales, los proveedores debían actuar también como representantes del Rey en otros asuntos, incluso en la defensa militar. Comandaron, en muchas oportunidades, la defensa de las capitanías en contra de los corsarios e invasores, lidiaban banderas en la búsqueda de metales preciosos, como Brás Cubas y Francisco Monteiro, y enfrentaron motines populares. Y aún tenían que cobrar aranceles.

Los principales arnceles aduaneros, entretanto, no eran cobrados en Brasil, ya que solamente las mercancías provenientes de Portugal podían entrar aquí. (No se debe criticar excesivamente esa política una vez que todos los países colonialistas de la época la adoptaban; Inglaterra la mantuvo hasta el siglo XX, en India y otras colonias). Los impuestos cobrados en las aduanas brasileñas incidían sobre las exportaciones hacia fuera del reino y sobre las importaciones realizadas por comerciantes extranjeros. Algunos tributos adicionales, entretanto, eran cobrados sobre las importaciones y exportaciones, a título de "donativos" o "subsidios".

Aún en el siglo XVI ocurrieron dos grandes alteraciones en el sistema aduanero de Brasil: la creación de la aduana de Río de Janeiro, en 1566, que iba a transformarse en la más importante del país, y la otorga del Foral de la Aduana Grande de Lisboa, en 15 de Octubre de 1587, modelo de toda la reglamentación aduanera posterior. ¡Por increíble que pueda parecer, ese foral estuvo vigente como legislación básica para las aduanas brasileñas hasta 1832! ( 1)

A fines del siglo XVI, la Ley del 09 de Febrero de 1591 cierra los puertos de Brasil a los navíos extranjeros, que no obtuviesen una licencia previa de la corona. Nuevos diplomas legales en 1605 prohibieron completamente el comercio con embarcaciones extranjeras, con la intención de perjudicar ingleses y holandeses.

En el siglo XVII se dieron pocos cambios; nuevas aduanas fueron creadas en el litoral norte, creció el cuadro de personal de algunas de las primitivas, presionadas por el aumento del comercio exterior, y otras murieron, siendo extinguidas debido a la falta de movimiento en el respectivo puerto.

Cambios significativos ocurrieron, entretanto, al comienzo del siglo XVIII. El oro que los paulistas habían descubierto en Minas Gerais revolucionó el comercio internacional. El gobierno portugués no logro evitar la avalancha de mercancías que bajaron sobre los puertos brasileños. Cerrar los puertos significaba, simplemente, abrir las puertas para el contrabando, que seria facilitado por la extensión del litoral y por los escasos cuadros de personal aduanero.

La solución fue una liberalización del comercio, manteniéndose el monopolio metropolitano, o sea, la prohibición del comercio directo con otros países. Sin embargo, productos extranjeros entraban libremente, vía Portugal, en los puertos brasileños. En compensación la Corona impuso el Idísimo de Aduana a todas las mercancías que entraban o salían de Brasil. Como consecuencia, creció el servicio en las aduanas, implicando en el aumento de sus cuadros. Donde había un funcionario, pasó a existir una Mesa, o sea, una sección, compuesta por varios funcionarios. De esa manera, el Juez de la Balanza pasó a ser el jefe de la Mesa de la Balanza. La Aduana de Río de Janeiro, principal puerto de escape del oro y de importación de mercancías intercambiadas por el mismo, conquistó una autonomía, separándose de la Proveeduría Real de Hacienda de la capitanía.

En la medida que el Ciclo del Oro ganaba importancia, el comercio exterior también crecía, aún cuando enfrentaba algunas crisis periódicas de corta duración. Las aduanas que sobrevivieron a la estagnación económica del siglo XVII se mantuvieron y ganaron espacio en la administración fiscal de la época. Como una paradoja, aproximadamente en 1770, cuando la minería ya entraba en decadencia, el Marqués de Pombal instituyó el Erario Regio y las Juntas de la Real Hacienda y extinguió las antiguas proveedurías, transformando las aduanas en entes autónomos, desconectadas de la recaudación de los impuestos internos. La figura de los Proveedores fue desapareciendo gradualmente, en la medida que se instalaban las Juntas, restándoles, únicamente, el puesto de Jueces de Aduana, puesto ya ocupaban de forma accesoria.

El siglo XIX empezó con una trasformación radical. La llegada de la familia Real a Brasil resultó en la inmediata apertura de los puertos al comercio internacional. Con relación al agotamiento de los yacimientos auríferos, las aduanas volvieron a crecer, tanto en número, como en movimiento. La situación política vivida por la Corona Portuguesa, totalmente dependiente de Inglaterra, impuso una orientación que protegía excesivamente los comerciantes ingleses, favorecidos por un arancel de 15%, mientras que todos los demás, incluso los portugueses, pagaban 24% ad valorem . Esa situación, tan esdrújula, solo fue totalmente corregida en 1826, año en que terminó el tratado firmado con Inglaterra.

La Regencia, a pesar de los frecuentes tumultos y rebeliones, encontró tiempo para organizar administrativamente el Imperio, dándole una estructura gubernamental centralizada, pero racional. La Hacienda Pública fue objeto de una reforma total, entre 1830 y 1832, con la extinción del Erario Regio, de las Juntas y del Consejo de Hacienda, que fueron sustituidos por el Tribunal del Tesoro Público y por las Tesorerías Generales. Fueron creadas las Mesas de Rentas y las Colecturías, al mismo tiempo en que eran eliminadas innumeras reparticiones locales, que ya no tenían motivos para continuar existiendo.

Las Aduanas ganaron finalmente una nueva legislación, para sustituir al antiguo Foral de Aduana de Lisboa, de 1587. En 25 de Abril de 1832 fue lanzado, por medio de decreto, el Reglamento de las Aduanas del Imperio, el cual fue sustituido en 22 de Junio de 1836 por uno nuevo. Paralelamente, la Regencia creaba, en los puertos donde no había aduanas, las Mesas de Rentas, reglamentadas por medio del Decreto de 30 de Mayo de 1836. Los antiguos Jueces de Aduana fueron, en 1834, sustituidos por los Inspectores de Aduana.

En 1845, el Ministro de Hacienda, Alves Branco, estableció un nuevo arancel aduanero, trazando un régimen proteccionista que duro muy poco, pero se constituyó en un marco en la historia económica de Brasil.

La gran reforma del Tesoro, en 1850, afectó muy poco a las aduanas propiamente dichas, pero fue creada una importante agencia para centralizar la administración tributaria, la Directiva General de Rentas Públicas, que, con algunas modificaciones, sustituyó también la Reforma Aranha, de 1934.

En 1860, entretanto, un nuevo Reglamento para las aduanas fue lanzado por medio del Decreto nº. 2647, de 19 de Septiembre. En 2 de Agosto de 1876, ese Reglamento sufrió profundos cambios, provenientes del Decreto nº. 6.272. Ese diploma legal sirvió como base para la célebre Consolidación de las Leyes de las Aduanas y Mesas de Rentas, la cual fue ejecutada por medio de una circular en 24 de Abril de 1885. Curiosamente, esa consolidación fue realizada por un funcionario aduanero para su uso personal, pero fue tan bien elaborada que el gobierno decidió adoptarla. Posteriormente, fue actualizada, llegando a los días de hoy con el nombre de Nueva Consolidación de las Leyes de las Aduanas y Mesas de Rentas, la famosa N.C.L.A.M.A.R.

El café había reactivado el comercio exterior de Brasil en la segunda mitad del siglo XIX. Brasil volvió a crecer, y una vez más las aduanas desempeñaron un rol decisivo en la administración fiscal. A pesar del liberalismo dominante, fueron adoptadas algunas tenues medidas proteccionistas. Ello resultó en un aumento del contrabando, especialmente en la frontera meridional a fines del siglo, lo que obligó a que el gobierno creara, en Río Grande del Sur, un Servicio Especial de Represión al Contrabando, compuesto por un escuadrón de caballería, con más de un ciento de guardias. La situación era tan grave, que frecuentemente se veían los tiroteos entre contrabandistas y guardias aduaneros, según lo noticiaba, en 3/4/1912, el Diario Oficial de la Unión.

La Primera Guerra Mundial, enredó el comercio marítimo y obligó Brasil a producir y sustituir artículos que ya no podían ser importados. La industrialización brasileña ganó cuerpo y fue irreversible, en poco tiempo, aunque en proporciones modestas. La crisis de 1929, que también constriñó el comercio internacional, terminó por beneficiar esa tendencia industrial, aún cuando la gran depresión la haya perjudicado en los primeros años. En verdad, como consecuencia de la crisis mundial, en 1930 estalló la Revolución Liberal, que, resultó en una larga dictadura de cuño nacionalista y fascista.

Para romper con la resistencia de las antiguas oligarquías burócratas, enquistadas en el Ministerio de Hacienda, el Ministro Oswaldo Aranha, en 1934, estableció una reforma radical en su estructura administrativa, sustituyendo el Tesoro Nacional por la Directiva General de Hacienda Nacional, órgano, gigantesco, compuesto por Departamentos. Uno de esos departamentos era el de Rentas Aduaneras, otorgando, por primera vez, una directiva especializada a las aduanas. Esa reforma, necesaria desde el punto de vista político, era bastante discutible bajo el prisma técnico, pues significaba que los órganos de apoyo serian aumentados al doble y, que habría una rivalidad inevitable entre los distintos Departamentos.

En 1938, Brasil ya empezaba a recuperarse de los efectos de la crisis, pero una nueva guerra estaba inminente. En una reunión realizada en Teresópolis, el Presidente Vargas concluyó una alianza tácita con los empresarios nacionales: la política aduanera seria alterada con la creación de barreras arancelarias, de manera que la industria brasileña pudiera desarrollarse sin competir con productos importados. La efectiva eclosión de la Segunda Guerra Mundial en Septiembre de 1939 consolidó dicho acuerdo, lanzando al país en un proteccionismo arancelario desvariado.

El fin del Estado Nuevo y los sucesivas cambios en la Administración Pública no fueron capaces de modificar ese régimen de protección que permaneció intacto hasta 1964. El gobierno Castelo Branco liberalizó un poco las importaciones, eliminando barreras administrativas y cambiarias y reduciendo los aranceles fiscales, pero, en el gobierno Costa y Silva ellas fueron elevadas una vez más. Los gobiernos militares que se siguieron, sumergidos en la intención de modernizar al país y oprimidos por la crisis cambiaria decurrente del aumento de los precios del petróleo, no quisieron, o no pudieron liberalizar más nuestro comercio exterior. Por el contrario, instituyeron la reserva de mercado para la informática y estimularon, a través de incentivos fiscales, la producción interna de varios sectores industriales.

Entretanto se logró un avance, el Decreto Ley n°. 37, del 18 de Noviembre de 1966, fruto de los estudios e investigaciones del aduanero Oswaldo da Costa y Silva, Jefe de uno de los equipos de la Comisión de Reforma del Ministerio de Hacienda, substituyó a la antigua N.C.L.A.M.A.R, brindando a nuestras aduanas una legislación moderna y actualizada.

La creación de la Secretaría Federal de Ingresos, en 1968, restableció la racionalidad de la organización fiscal federal, y permitió que el gobierno administrara de manera conveniente el complejo sistema de incentivos fiscales, al mismo tiempo en que, modernizando los métodos, logró reprimir, por lo menos en parte, la avalancha de contrabando que bajaba contra las barreras proteccionistas (un error cometido en la creación de la S.F.I., fue la eliminación del nombre "Aduana", que solamente ahora con la implantación del sistema de control aduanero fue reparado; el puesto de "inspector de Aduana", que fue sustituido, pocos días antes de la instalación de la Secretaría Federal de Ingresos, por el de "administrador da Aduana", y enseguida por los Inspectores y Delegados de la Secretaría Federal de Ingresos, también fueron restablecidos). Además, el endeudamiento externo ocasionado por la crisis del petróleo forzó el país a multiplicar las exportaciones; consecuentemente, las importaciones también aumentaron, pero en menor grado. El saldo obtenido, necesario para el pago de los intereses y amortiguaciones de la deuda externa, empezó a generar efectos inflacionarios y sirvió de motivo para críticas extranjeras, que tenían la clara intención de que el mismo fuera utilizado para importaciones.

Al mismo tiempo, ese régimen proteccionista estimuló también el descamino, forzando la creación, en 1977, de un órgano especializado, la Comisión de Planificación y Coordinación del Contrabando - COPLANC. En 1988 se implantó la Coordinación del Sistema de Control Aduanero, como un claro reconocimiento de las necesidades generadas por el incremento del comercio exterior.

Fue el gobierno del Presidente Fernando Collor, que tomo pose en 1990, que intentó realmente una completa apertura de los puertos para los productos manufacturados extranjeros. El asunto, entretanto, es bastante delicado e involucra serias discusiones, pues países que realizaron política semejante están cosechando resultados bastante contradictorios, como la reducción de la inflación que tiene como consecuencia el desempleo en masa; parques industriales transformándose en verdaderas chatarras y graves conflictos sociales. Aún el Mercado Común Europeo, considerado la más increíble experiencia de cooperación económica internacional, ya es visto hoy día, por algunos, como un enorme muro aduanero alrededor de los consumidores europeos.

Las Américas reaccionaron a esa clausura de los puertos europeos con la creación de mecanismos semejantes, el NAFTA, lidiado por los Estados Unidos, y el MERCOSUR, integrado por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. Es una verdadera paradoja que el neoliberalismo haya conducido a la creación de esas alianzas aduaneras gigantescas... Parecemos marchar, no hacia un mundo de libre comercio, pero para un planeta dividido en bloques aduaneros.

Entretanto, eso pertenece al futuro, y la Historia no habla del futuro.

(Autor: José Eduardo Pimentel de Godoy)